基層鄉鎮市公所在河川行水區內設置垃圾場，
行之有年，自去年底起全省陸續有部分鄉鎮市公
所因將垃圾傾倒在河川地，地方首長紛遭起訴或
判刑的命運，環保署及經濟部亦函文給目前仍在
河川地傾倒垃圾的鄉鎮市公所，以將垃圾傾倒在
河川地違反水利法等相關法規，勒令在五月底之
前封閉現有的垃圾場，否則將依法移送法辦或處
罰，同時也將要求監察院調查鄉鎮市長是否有廢
弛職務之責，如有怠忽職守將予以議處，若因而
醞成災害，造成人民生命財產損失，應負起國家
賠償責任。監察院日前更以台北縣長尤清督導清
運大漢溪旁鄉鎮垃圾不力，使得去年賀伯颱風來
襲時加遽災情等理由加以彈劾。
從相關單位的連串計劃，措詞強硬近乎恫嚇的
語氣及具体彈劾行動，似乎可看出政府部門對河
川污染問題和河防安全的重視，值得一探究竟。
靠山吃山，靠水吃水
一般鄉鎮市公所將河川地、沼澤地、丘陵、溝
谷凹地視為廉價的垃圾場由來已久，其中尤以在
河川地設置垃圾場，對環境的影響及破壞最為嚴
重，而一般鄉鎮市之所以會熱衷於河川地設置垃
圾場，其原因不外乎：
(一)依據環保署的垃圾處理方案，焚化爐購地
經費由中央全額負擔，區域性垃圾場由中央及省
對等負擔，一般鄉鎮市垃圾場，則由中央、省及
地方各自負擔三分之一。至於工程費用，焚化爐
為中央全額補助，區域垃圾場由中央及省對等均
攤，其餘則由中央、省及地方各自負擔三分之一
，但因焚化爐興建所衍生的問題繁多，區域性垃
圾場在鄰近鄉鎮市首長目光如豆，各持己見劃地
自限，或各懷鬼胎下，容易產生諸多後遺症，難
以消弭歧見坦誠合作。至於一般性的垃圾場，在
購買民地或農牧用地需花費不貲的情形下，若鄉
鎮市公所財源拮据，也難花費巨資投入此一環保
工程，而河川地或為公地，或為未登錄地，部分
地區佔耕情形嚴重，在可無償撥用，或僅花費少
許的補償費即可取得用地闢建垃圾場的情形下，
基層公所多願選擇此途，以減少公庫開銷，將有
限的財源另從事其他建設。
(二)河川地，早被基層公所或民間廠商傾倒垃
圾、事業廢棄物、廢土習慣，許多民眾亦習以為
常，在河川地多遠離人口稠密區的情形下，對市
區的環保衝擊可減至最少，亦可避免民眾抗爭。
(三)許多基層公所環保意識薄弱，認為即然垃
圾場土地難覓，乾脆將垃圾傾倒在河川地，連最
起碼的覆土處理或鋪設不透水布等環保措施也付
諸闕如，等到洪水一來，可讓垃圾隨波逐流，減
少原先垃圾的堆積量，又可延長在當地傾倒垃圾
的使用年限，避免動輒另外開闢垃圾場，多一事
不如少一事。
(四)許多河川地相當廣闊，一旦開闢第一期的
垃圾場，在滿載後，可沿著河岸再開闢後續的工
程，除可連續使用廉價的土地，具發展性外，當
地居民的阻力亦可減至最低。
(五)在河川地設置垃圾場，所產生的廢水若無
法處理，可就近排入溪中，神不知鬼不覺，避免
再斥資興建符合環保標準的廢水處理場，若環保
單位勒令不得就近將廢水直接排入溪中，也可將
所收集到廢水，委託民間或其他政府單位設立的
廢水處理場處理，省得麻煩。
(六)目前基層的鄉鎮市長任期為四年，在規劃
長期的垃圾場不易彰顯政績，俾利爭取連任的因
素下，部分鄉鎮長短視近利，所規劃的垃圾場使
用壽命都相當的短，而許多鄉鎮長也缺乏未雨綢
繆的遠見，在原有的垃圾場已接近飽和階段時，
未能事先規劃新的垃圾場做為銜接之用，或是有
些鄉鎮長已連任一屆，在未來不可能再連任的情
形下，遂不再尋找新的垃圾場用地，抱持著舊有
的垃圾場能撐多久就算多久的心態，避免碰觸新
設垃圾場的燙手山芋，得罪鄉親，惹來抗爭麻煩
。反正未來若衍生垃圾無處可倒的困擾時，其已
不在位，可由接任的鄉鎮長替他擦屁股。為此等
到原有的垃圾場滿載封場後，新垃圾場或尚未完
工，或根本連用地都未取得，在青黃不接時，只
好隨處亂倒垃圾，此一現象，可從各地發生垃圾
危機的鄉鎮，以擔任第一任鄉鎮長的比例較多可
窺出端倪。而待垃圾無處去時，可無償取得，或
垂手可得的河川地，遂成為應急垃圾場的最愛。
地方首長便宜行事，河川飽受污毒之苦
而在河川地設置垃圾場，所造成的環境破壞及
其後遺症包括有：
(一)各項用水遭嚴重污染，目前一般的河川水
源都運用在生活用水、工業用水、灌溉用水、養
殖用水等，一旦在上游河川地設置垃圾場，污水
經由河川順勢而下，流入水庫、集水場、灌溉溝
渠，或養殖漁塭，將使得各項用水飽受污染，若
再經由稻米、蔬菜、或養殖漁類的食物鏈進入人
体，最後受害的仍是社會大眾。
(二)水質污染對於河川嬉水、垂釣等休憩功能
也有莫大影響，過度污染將使得河川無溶氧存在
，而污泥淤積也會產生惡臭，垃圾漂流物更會影
響景觀，民眾對惡臭難聞的河川避之唯恐不及，
更遑論進行親水性的休閒活動，使得河川喪失提
供民眾休閒或舒適空間的功能。
(三)垃圾棄置於河川地，一旦洪水氾濫成災，
洪水容易貫入垃圾場中，造成垃圾處理上的困擾
，廢水及垃圾也容易隨波逐流，除污染下游環境
外，隨處漂流的垃圾更會阻塞河道、橋墩，嚴重
影響河防安全。去年賀伯颱風侵襲時，全省許多
河川由於河川斷面縮減，致使河流水位湧高，釀
成洪患，危及人民生命財產安全，即為明顯事証
。
(四)在河川地設置垃圾場，由於多未施設廢水
處理設備，在鄉鎮市公所便宜行事下，常將廢水
直接排入溪中，嚴重造成二次公害、水源污染，
即使有部分基層公所有施設不透水布等設施，甚
至將廢水集中，另交由廢水處理廠處理，但一旦
這些垃圾場滿載封場後，在一般基層公所人少事
繁下，常會將垃圾場的管理人員撤離，由於垃圾
場所滲漏的污水，在垃圾場封場後五至十年間仍
會產生，這些污水在乏人處理下，自然會流入溪
中，長期污染水源。
(五)有些垃圾場設置在河川地，擺明了就是違
法設置，根本未經上級環保單位的補助經費興建
或審核過關，另有一些則是縣市政府依行政裁量
權准許設置的，而縣市政府之所以會核准設置，
其原因則在於鄉鎮市公所在發生垃圾無處去的垃
圾危機時，常容易衍生民怨抗爭，甚至引來政治
勢力擴大事端，造成一發不可收拾的後遺症，而
民選的縣市長為替鄉鎮市長分勞解憂，即使垃圾
場預定地有牴觸相關法令之嫌，但因廢棄物清理
法中規定，垃圾清理機關是縣市政府的權責，縣
市政府在一切為應急，一切為選票的情形下，常
准許設置，或乾脆睜眼一隻眼，閉一隻眼，放任
不管。
而待垃圾場正式設置後，基層公所常以垃圾場
是合法設置的做為擋箭牌，迴避民眾質疑垃圾場
可能帶來污染危害的質疑，而環保設施也因陋就
簡，而縣市環保局對於鄉鎮公所設置的垃圾場，
在基於本身是主管機關，也是執法機關，權責劃
分不明的情形下，若澈底執行法令依法告發或取
締，到頭來衍生垃圾危機，環保局還得再大傷腦
筋協助處理，為避免自找麻煩，環保局只好官官
相護，未能依法論法執法。
而水利單位或基於職掌，常會對違法水利法的
部分提出警告，但基層公所也會使出人情關說，
希望水利單位睜一隻眼閉一隻眼，致使水利機關
並未確實取締，甚或主動移送法辦，自喪職權，
怠忽職守。
(六)許多不肖商人，在官方帶頭違法下，也有
樣學樣，仿傚於河川地任意棄置垃圾或事業廢棄
物，而待環保單位前往稽查取締時，不法商人即
義正詞嚴的表示，為何只准州官放火，不許百姓
點燈，若要告發取締，則鄰近違法的垃圾場也應
一併告發，或勒令封場，為此也常造成取締上的
困擾。
法有明文，違者重罰
而事實上，在河川地設置垃圾場，已違反水利
法、水污染防治法、台灣省河川管理規則、自來
水法等罪嫌。水利法第七十八條即規定，主管機
關為保護水道，應禁止在行水區內建造、種植、
堆置、挖取、或設置遊樂設施、豎立廣告牌、傾
倒廢棄物，足以妨害水流之行為，而違者依法除
通知恢復原狀，清除或廢止違建設施外，處以六
千元以上三萬元以下的罰款，因而損害他人權利
者，處三年以下有期徒刑、拘役、或科或併科四
千元以上二萬元以下的罰款，致生公共危險者，
處五年以下有期徒刑，得併科六千元以上三萬元
以下罰金，而未在限期內回復原狀、清除或廢止
違禁設施者，得按日處罰至回復原狀或廢止違禁
設施完竣之日止。其情節重大者，得沒入其違禁
設施或機具。
另水利法第九十三條規定，違法本法或主管機
關依法發佈有關水利管理命令，而擅自或妨害取
水、用水或排水者，處四千元以上二萬元以下的
罰鍰。因而損害他人權益者，處以三年以下有期
徒刑，拘役或科或併科四千元以上二萬元以下的
罰金。
水污染防治法第二十八條亦規定，不得在水体
或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸
鹼廢液、建築廢料或其他污染物，違者可處以三
萬元以上三十萬元以下的罰鍰，並通知限期改善
，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，情節重
大者，得令其停止作為或停工、停業，必要時，
並得撤消其排放許可証或勒令歇業。台灣省河川
管理規則中，亦有類似之規定。
飲用水管理條例第四條亦規定，在自來水質、
水量保護區內，不得有妨害水量之涵養、流通或
污染水質之行為，而地面水之取水地點及其上下
游，在規定距離內，不得有任何貽害水質水量之
行為，其規定距離由直轄市、縣市主管機關視當
地情形定之，其涉及二省市或二縣市以上者，由
其共同之上級主管機關定之。違者經制止不理者
，處一年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金
。此一規定及處罰條例，自來水法中亦有相同之
規範及罰則。
而飲用水管理條例台灣省施行細則即規定，在
自來水水質水量保護區內不得妨害水量之涵養、
流通或污染水質的行為包括有，傾倒、施放或棄
置垃圾、殘渣、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍
骸及其他已失原效或足以污染環境衛生之固体或
液体廢棄物。至於污染源與水体的規定距離，上
游為五百公尺，下游為二百公尺，但得由縣市主
管機關視當地實際情況酌予以增加。
依法 論法 執法
由此可見，在河川行水區設置垃圾場，觸法事
証相當明確，自應依法究辦，但事實上，雖然基
層公所違法行逕行之有年，但真的遭到罰款，移
送法辦者少之又少，直到去年起全省部分地方法
院對違法的鄉鎮市長判處徒刑後才引起普遍的注
意，尤以屏東地檢署一口氣將違法於高屏溪及東
港溪傾倒垃圾的屏東市等九位鄉鎮市長，依違反
水利法等罪嫌提出公訴，最引起震憾。此外，相
關單位也表示，未來將要求監察院調查鄉鎮市長
是否有廢弛職務之責，如有怠忽職守將予以議處
，若因而釀成災害，造成人民生命財產損失，應
負起國家賠償責任。日前監察院更以台北縣長尤
清督導及執行大漢溪旁，各鄉鎮市以往堆置在河
川地的垃圾清運工作不力，致使去年八月賀伯颱
風來襲時，災情加遽等理由加以彈劾，移請公務
員懲戒委員會懲處，可見有關單位已開始重視此
一棘手的垃圾問題，且不再只是說說而已。
雖然被起訴或判刑的地方首長對此都深表不能
接受，並表示，鄉鎮市長自有行政裁量權，且在
河川地傾倒垃圾，也是為解決公眾事務，雖是權
宜之計，但也是無奈之舉，與一般侵佔水利地盜
採砂石者不可相提併論，如果真要將他們當做殺
雞儆猴的代罪羔羊，則中央、省縣各級主管機關
，也應一併訴才對，不應由他們承擔全部的責任
。
而究其實，如果是甫上任的地方首長，或上屆
首長未能未雨綢繆，在舊有的垃圾場即將飽和之
際，未能妥覓新的垃圾場場址並征地開闢，由繼
任者替前人擦屁股，我們對這些因而被起訴者深
表情有可原，而檢察官也會對法院請求諭知緩刑
，希望借由這些人的犧牲，達到社會教育的意義
。
但事實上，我們可從部分案例中發現，有些地
方首長在面對上級三令五申要求改善時，根本置
之不理，依然故我，甚至對檢方的起訴行動深表
不以為然，認為在興建垃圾場時，常遭到民眾的
抗爭，而上級也未支持地方，致使不得已才將垃
圾倒在河床上，一昧強辯。
但檢方有不同的見解指出，行政首長對於垃圾
問題，本需盡力協調紓解，如果還是不成，尚可
採取其他法令所賦予的必要措施，其協調底線仍
在遵守法律，蓋法律乃立法機關斟酌全体人民利
益而決定，我國為法治國家，法治源於民主，民
主依法治落實，如行政機關面對民眾抗爭和法律
禁止時，不顧立法機關之權衡，猶做出違法之舉
，顯然已在中央立法機關所負全体人民權益與轄
區民眾之要求自做衡量，即已明知行為違法，自
應負刑事責任，豈可輕卸責任於他人？由此可見
檢方認為在法治基礎上，鄉鎮首長並無法依所謂
的行政裁量權，或迫於無奈而取得護身符，免除
法律責任。
短期之內全數封場，難持樂觀態度
而除了近年來司法機關所起訴判刑的案例外，
仍有部分鄉鎮市是在河川地上傾倒垃圾者，依據