拜耳案的省思兼論公民投票
德商拜耳公司為響應政府營造亞太營運中心的
計劃，民國八十三年十一月正式向經濟部提出
來台投資的申請案，歷經三年的時光，在地方
民眾環保、工安的疑慮未消，反彈聲浪此起彼
落，台中縣長廖永來堅持以公民投票決定拜耳
案去留下，省議會交通委員會及專案小組聯席
審查會，在民意沛然莫之能禦下，於八十六年
十一月底決議將拜耳公司在台中港區的租地案
擇期再審，拜耳公司於是宣布暫緩投資案，此
舉雖未正式向台灣的投資環境高唱輓歌，但已
為期不遠，其間的紛紛擾擾，罄竹難書，但所
掀起民眾對環境權的堅持，民眾可否對有高污
染疑慮的重大投資案付諸公民投票的討論，卻
才在起步階段，猶有值得殷鑑之處。
環保模範生 流落台灣
拜耳公司公司成立於西元一八六三年，距今已
有一百三十多年的歷史，從早期的染料製造商
，發展至今，在化學及製藥界持牛耳地位，擁
有十八萬項的專利，六萬多項的註冊商標，企
業体共有十四萬多名的員工，確是世界上相當
著名的廠商。
其為響應政府推動亞大營運中心計劃，計劃在
台中港區設置甲笨二異氰酸酯〔ＴＤＩ〕廠，
聲稱第一期將投資一百億新台幣，十年內達七
百四十七億元，二十年內達一千二百六十一億
元，待正式營運後，台灣可成為全世界生產Ｔ
ＤＩ最大的生產國，供應全球百分之十的產量
，除了可提供國內市場需求外，並可提供東南
亞及大陸市場所需，由於所有的原料都仰賴進
口，百分之八十的產品則外銷，將有助於促進
台中港成為海運中心，而資金融通，也有助於
提昇台灣成為亞大金融中心。
拜耳公司並表示，此一投資案如果能在台成功
設立，不僅可符合政府推展亞大營運中心計劃
，並可提昇台灣產業升級，取代進口日貨，而
且回銷日本市場，平衡中日逆差，間接並可帶
動相關服務業，例如租車業、旅館業、餐飲業
、休閒業、娛樂業、百貨業等不計其數，勢將
成為帶動台中港區繁榮的火車頭，尤其拜耳環
保科技，更可為國內企業界的典範，進而提昇
台灣環保水準。
而據經濟部預估，在拜耳設廠後，每年可帶來
十五億元的營業稅，一億五千萬元的房屋稅，
創造二百個就業機會，可為我國提昇百分之零
點六的經濟成長率。第一期營運時，每年進口
工業原料五十萬噸，增加台中港營運，並帶動
關連產業活動的收益。建廠工程僱用當地勞工
，或由當地業者承攬，第一期投資工廠將長期
僱用員工一百五十人，工廠經常性營繕及機械
維修，將由地方相關業者承攬，增加業者及附
近居民工作機會。拜耳公司將在台中縣辦理登
記，以便在地方繳納稅金。並將贊助地方慈善
、教育、文化及公益活動，以餽地方。
建構虛幻美景禁不起各界檢視
凡此種種，表面上看來，拜耳公司設廠案，似
乎是帶動地方繁榮及促進產業提昇，讓台灣走
出經濟低迷的良方妙藥，但為何此一重大投資
案，最後會走上撤資的末路？其緣由，猶有值
得探討之處。
首先在經濟層面部分，拜耳公司聲稱第一期將
投資一百多億元，未來二十年內，投資額更將
達到一千二百多億元，但事實上，後續的投資
，都是利用先前每一期的收益繼續投資，真正
的投資金額並不大，而如果先期投資獲利不如
預期，是否還會有後續的投資，不得不啟人疑
竇。
另該投資案，未來並不需要大量的人力，無法
替地方上帶來大量的就業機會，即使公司最後
設在台中縣內，在產品大都外銷的情形下，台
中縣究竟能課征到多少的稅金，並無具体的數
據呈現，實在很難論斷會為地方帶來多少的繁
榮發展。
再就土地租金而言，地上權設定的權利金，原
來的法令是按市價的八成計算，在經建會協調
後，改按土地公告現值八成計算，而且分五十
年攤還，並且不計息，等於每平方公尺的租金
是一百五十四元，比鄰近桂裕鋼鐵廠的每平方
公尺一百九十四元還低。此外，為擔心民眾抗
爭，並加入該公司相關人員車輛及物質，可使
用港區及聯外陸上交通設施。拜耳公司還要求
在廠房半徑二公里範圍內，禁止作濱海遊憩區
、食品工廠等土地使用，依台中港整体規劃土
地使用辦理。另外拜耳公司還要求在同一範圍
內，禁止設置未具有二十年以上經驗使用光氣
製程工廠。
如此優渥的條件，相信令台中縣大多數找不到
土地興建廠房的中小企業主氣結，而拜耳設廠
案，到底是要剝削台灣的資源，還是要創造繁
榮，也在民眾心中寫下問號。政府不思替中小
企業体質轉型努力，反而一意孤行力促有高污
染、高耗能疑慮的產業進駐，更誤導了產業轉
型的方向，加速台灣經濟奇蹟神話的崩解。
工安疑慮未消 無法令人信服
再就民眾最疑懼的光氣外洩等工安部分，拜耳
公司雖提供說帖，強調未來的危機處理模式，
包括有：
一、使用德國最先進機械規格與安全防護，而
且是全世界一致的標準。
二、避免人為操作疏失管理：ヾ全廠之運轉皆
設計為高度自動化控制，以減少人為疏失。ゝ
以責任照顧制的管理制度，督促員工戮力執行
環保工安措施，該制度在拜耳位於世界各處的
工廠中，被有效確實執行並達到預期效果。ゞ
嚴謹的人員訓練。主管人員皆需至國外接受為
期約一年的訓練。
三、以水平地表加速度０．２８Ｇ為製程區設
施防震基準，可抗強度六級之地震，另外在重
要設備，再加強其抗震設計。
四、戰爭之應變：ヾ宣戰：暫停生產，廠區內
無儲存危害物質。ゝ突擊事件：主要製程單元
遭彈擊，因高熱，危害物質將受焚燒而消失。
其他設備遭彈擊，氨水蒸氣系統啟動防護。
如果真如拜耳所言，為何仍有許多的化工專家
，不斷的對拜耳所提供的保証提出質疑，為何
歷經拜耳公司三年來的不斷溝通，仍無法化解
民眾的疑慮，是溝通模式有問題？抑或拜耳公
司所提出的說明無法讓人信服？還是口惠而不
至？
政府好大喜功 便宜行事
而就設廠過程來看，民眾始終質疑為何政府相
關單位為了好大喜功，營造亞大營運中心的虛
幻假象，不思為日趨低迷的台灣經濟注射營養
針，反而飲鳩止渴的施打迷幻藥，百般討好德
國拜耳公司，以爭取在台中港區設置劇毒性質
的ＴＤＩ廠，而從爭取、申請、環境影響評估
等過程，政府相關部門便宜行事，視環保法令
、工業安全、民意、輿論如無物，幸經當地民
眾反彈，再掀起自力救濟行動，才迫使政府單
位重新檢討該案，並決定要求拜耳公司進入第
二階段環境影響評估。
其中暴露出幾個問題，包括，拜耳公司在台中
港區設置ＴＤＩ廠，不啻是要在大台中地區裝
設一枚毒氣炸彈，一旦排放光氣或其他有毒物
質外洩，中部四縣市上百萬居民勢必慘遭毒害
，影響即深且遠，設廠案實不可不慎。
加上印度波帕事件，造成二千五百人死亡，二
十萬人受傷的災變殷鑑不遠，儘管拜耳公司說
明表示，拜耳公司與波帕事件毫無關連，且將
投資二十億元於環保設施的興建，但民眾的疑
懼始終無法化解，尤其去年中拜耳德國都瑪根
化工廠發生二胺基甲笨外洩事件，在反拜耳聯
盟提出質疑時，拜耳公司未能公開資訊說明，
給人欲蓋彌彰之嫌，使得拜耳公司即使事後再
提出更多的說明，恐怕都無法挽回民眾對拜耳
公司的信心。
再則，拜耳公司充份了解政府急欲拉攏國外企
業投資的急病亂投醫心態，擺出一副「此地不
留爺，自有留爺處」的心態，一再催促政府多
所配合，否則將轉赴他地投資，此種強勢作為
，更引起民眾反感，激化了台中縣民同仇敵憾
之心，一波波，不分黨派的抗爭行動風起雲湧
，勇於向拜耳公司說「不」。
此外，我們看到政府相關單位高舉「經濟掛帥
」的大旗，將不容於歐美先進國家，甚或連落
後國家都不願引進的高污染產業，各單位充當
開路先鋒，主動替拜耳公司排除投資礙障，不
顧橡皮圖章之譏，將僅能提供二百人就業機會
，連下游工業都沒有的投資案，視為提高就業
率的秘方，饑不擇食的心態，實著有可議之處
。尤其當民眾難忍此一夢魘來襲，不願引頸就
戮的坐視災難的降臨、死神的接近，為避免政
策錯誤所帶來的生態浩劫，所掀起的生態及家
園保衛戰時，卻被矮化為地方環保事件，視民
意如草芥，一再指稱與民眾站在一起的大有為
政府，背離民意，甘願與污毒共舞，遺憾與心
痛已不足以形容民眾對政府的失望。
另，部分環保人士也指出，ＴＤＩ〔甲笨二異
氰酸甲酯〕以及ＭＤＩ〔二笨甲烷二異氰酸甲
〕都是可以做為生產ＰＵ的原料，其中ＴＤＩ
是液体，ＭＤＩ是固体，在生產的過程中，Ｔ
ＤＩ因為是液体，比較容易揮發，揮發性較Ｍ
ＤＩ高出十倍，對於人体比較容易造成傷害，
因此歐美國家大都採用ＭＤＩ，民眾始終不解
，為何拜身公司硬要在台灣設立ＴＤＩ廠，而
不是ＭＤＩ廠，此種把台灣當做是未開發國家
，拒不引進較先進科技的作法，難怪引起民怨
反彈。
環評過程粗糙 公投取而代之
再就環境影響評估的過程中，為何已通過第二
階段環評的拜耳投資案，民眾仍信不過專家學
者的審議結果呢？其癥結在於，不論是中央或
地方的環境影響評估審查委員會，理應堅守程
序，依據其專業知識加以把關，不應受任何政
治勢力或民眾所引導，而如果地方環保團体，
或民眾提出合理且正當的訴求，更是政府及企
業主都必需正視的課題，並透過協商，找出各
方面都滿意的答案，以兼顧產業發展與保育。
但是近年來，環評委員會，一再被視為橡皮圖
章，烏合之眾的團体，我們常看到一些環評審
查會，在為通過而通過的情形下，倉促過關，
施行﹁大放水﹂政策，或是有條件的准予開發
，自喪把關之責，使得民眾對所謂專家學者的
審議結果喪失信心，大打折扣，如果當初不是
反拜耳行動聯盟及地方民意代表、基層行政首
長都站在抗爭的第一線，則拜耳設廠案有可能
進入第二階段環評嗎？
固然，環保是單一主題的訴求，經濟發展也是
單一主題的訴求，而環境影響評估審查，並非
零和競爭，是針對環保、經濟、社會等綜合性
的考量，我們如果採單一主題加以思考，容易
陷於偏頗的想法，如果採綜合性的思考，或兼
顧中央與地方不同觀點，尋得平衡點，則較容
易有宏觀的識見。
但是若環評無法取得民眾信賴時，則群起抗爭
也就勢所難免。從拜耳案，我們就可看到抗爭
群眾起初是以時間換取空間，利用爭取拜耳設
廠案需進入第二階段環評，拉長戰線，再透過
省府與省議會需審議租地案，向府會施壓，若
府會運用政治手段通過該案，則再利用公民投
票決定拜耳案的去留，訴諸公決。政府單位一
再指責地方民眾不尊重專家學者的專業智識，
陷於民粹主義的死胡同內，但為何有關單位始
終無法提出令人信服的說明，只是一昧的要求
地方讓步，彷彿沒有了拜耳案，一切都沒有了
，台中港做為兩岸直航的經貿特區沒了，國外
重大投資案沒了，亞大營運中心沒了，只因為
拜耳公司要撤資，相信此一邏輯思考，台中縣
民誰都不會相信。
究其實，重大投資案會帶來地形地貌的改變，
甚或破壞現有環境，固然不應該堅持為反對而
反對的立場，否則諸如建屋也會改變地形地貌
，闢建水庫也會改變原有山林的本貌，豈非也
要堅持反對到底？
環保團体的所堅持的立場，只是希望重大投資
案，如何減輕對環境所帶來的衝擊？投資設廠
的地方是否符合整体國土的規劃？而不是針對
特一的投資案量身製衣，甚至開門揖盜、卑顏
屈膝的委曲求全，並堅持環評審查回歸專業與
客觀超然性，是否詳實的掌握投資案及重大工
程的周遭環境現況？是否資訊公開透明化？是
否符合開發的條件？相關計劃是否產生衝突性
？是否造成附近環境的嚴重破壞，或帶來重大
污染危害？防治公害措施與技術是否有辦法克
服各項難題？是否提出保護環境的對策？是否
有其他對環境造成最低影響程度的替代方案？
是否擬妥詳盡的環境監測、環境管理措施？是
否對地方提出具体的環境保護承諾或回餽措施
？
我們願意相信專業，但是當專業無法提供我們
具体的保障，反而淪為御用工具，或橡皮圖章
時，民眾無法擺脫如影隨形的污染陰影，甚至
有生命財產威脅時，儘管公民投票並非行使環
境的全部，只是運動過程中一個宣提理念的舞
台，但卻也不失為民眾維護環境權、生存權，
將重大決策訴諸公決的良方。
因為重大投資案的安全性，可以用科學的眼光
來取決，但要不要這個可能帶來生態浩劫的產
業，民眾要不要承擔這個風險，卻是民眾應該
可以作主的，諸如核四廠興建案，核能的安全
與否，自有專家學者就專業領域提出見解，但
對於要不要核四，卻是民眾所可作主的，此種
有關價值取捨的公共事務，不是全部用科技，
就可解決的，二者雖有關連性，但卻不可歸類
為同一事項。因此高度經濟生活所可負擔的風
險，在不能二全其美，而其間的抉擇又與民眾
的福祉有密切且直接的關連性時，公民投票其
實也是一種人民當家作主的最佳方式。尤其公
民投票旨在實現人民的參政權，貫徹民主政治
，不論它是以創制、複決或其他名義進行，都
可避免議會擅斷，確保主權在民。
再說，環境影響評估法中，對於第二階段環評
中要求需辦理民意調查，就是想要充份了解地
方民眾對於此一重大工程或投資案的接受程度
，等於是另一形式的公民投票，如果民意調查
虛與委蛇，草草了事，甚或造假，則擴大辦理
公投，更具有其法理立場。近來立法院初審通
過省縣自治法修正草案，賦予地方政府對地方
事務可行使創制複決的權利，更是對地方自治
的一大變革，民眾更有主張環境權的法理立場
。
公投需有配套規劃
縱然，公投雖非解決環保糾紛的萬靈丹，也不
能陷於某個村里反對在自家附近設置垃圾場，
不顧全鄉鎮的垃圾危機，或縣市政府否決中央
決策的弔詭，畢竟民主的真諦，固然要多數尊
重少數，但尊重少數也不等於少數即具有否決
權，畢竟任何的決策都將產生利益不均的情形
，如果少數分配不利者，即擁有否決權，將造
成許多的重大決策都窒礙難行，因此對於公投
決策的定位及實施方式，則需有更進一步的細
膩思考。
而對於具爭議性的投資案或建設案，為避免中
央與地方對抗，或粗糙行事，流於偏頗，甚至
被有心人士利用，以訛傳訛，眾口鑠金，陷入
泛政治化的漩渦中，或可由立法院決定是否交
付公投，並就爭議雙方和社會公正賢達人士籌
組公投委員會，研擬一套遊戲規則，公開一切
資訊，訴諸輿論，提供公平的舞台，讓雙方進
行長時間的討論，並共同研商公投的題目，及
交付公投的實施範圍，才能避免公投被廉價的
濫用，逞一時之快，衍生無窮後遺症，適得其
反。
而立法院也應体察民意走向，根據創制、複決
法原則引進公投制度，修改自治法規，界定那
些投資案或重大工程是具有爭議性，而需交付
公投者，避免各方觀點不一，漫無標準，徒然
製造事端，並彰顯人民共同意志，及匡正民主
代議政治的偏失不足，落實主權在民的地方自
治精神。
此外，還應修改環評法，將公民投票納入具爭
議性產業或重大工程環境影響評估的必要程序
，如果大多數民眾反對，則應尊重當地居民生
存的權益。
反污染絕非反商 不應陷於偏執想法
台中縣公害防治協會，在十二年前為反三晃農
藥廠繼續製造空氣及水源污染，揭竿起義成立
全國第一個民間環保團体。隨後彰化縣公害防
治協會，為反杜邦公司在彰化縣鹿港鎮設廠，
再度掀起環保抗爭，促使環保運動蔚為風潮。
走過從前，多年來，我們仍堅持當初的理想是
正確的，從不認為趕走污染工廠，或拒絕重大
投資案，就會喪失多少的就業機會，因為將污
染工廠趨離人口稠密區，以換得潔淨的生活空
間，是我們生存的基本權利，而將污染產業移
師到對環境造成最小衝擊的地區，本來就是政
府應考量國土規劃利用之一環，杜邦公司在鹿
港受挫後，轉而在較不影響周遭環境的桃園縣
觀音鄉尋覓到一片天空，可見當初選擇在鹿港
設廠就有其爭議性。
此次拜耳公司決定在台中港區設廠，政府未考
量到台中港區，目前已有一個最大的固定污染
源台中火力發電廠，而台中電廠現有八部機組
，未來還將再擴充九、十號機組，如果再加上
拜耳案、民營海渡電廠案、桂裕鋼鐵廠案，在
重大污染源都集中在台中港區的情形下，試問
台中港區的空氣品質如何確保？集於污染源分
散原則，拜耳確實不適合在台中港區設廠。
而拜耳公司在台中港的投資案受挫，事後有苗
栗、嘉義、雲林縣搶著要，如果拜耳公司能將
對環境的衝擊減至最低，並受到當地民眾的歡
迎，轉赴他落腳，其實未嚐不可？
政府相關部門及全省其他縣市居民就拜耳的單
一個案，斥責台中縣民未能理性的看待全世界
的環保模範生，未能尊重專家的科學評估報告
，攻訐綠色執政的新縣長廖永來有反商情結，
甚至在去年底拜耳案去留的關鍵期時，電子媒
体邀集拜耳與縣長廖永來雙方對談，並透過電
話語音系統辦理觀眾民調時，贊成拜耳案的民
眾經常多於反拜耳的民眾，但事實上這些贊成
拜耳設廠案的民眾，可曾實地了解台中港區居
民多年來遭受的公害荼毒？可曾設身處地虛擬
擺脫公安陰影的實境？可曾了解政府便宜行事
，處處牽就拜耳設廠案便宜行事，並大玩兩面
手法，一方面與縣府溝通，強調事緩則圓，一
方面又催促省府及省議會加速通租地案，表裡
不一的諸多作為？可曾理性思考拜耳設廠案與
國土規劃、台中港區營造成無煙囪科技港、低
污染經貿區有所相悖？可曾体會政府將民眾反
污染的良性訴求，透過各項傳聲筒誤導成反商
的可議心機？可曾細思縣長廖永來主張公投，
也是沿續省議會決議要求「多數居民同意後，
省府才准予出租土地﹂，並非臨時冒出來的？
可曾比較過政府危言聳聽的表示，拜耳公司撤
資五百億元，只不過是台商每年到大陸投資金
額的十二分之一而已？可曾探討台灣已不是貧
窮落後的國家，不需要再為了增加生產貿易的
浮華數字，而付出環保的代價？可曾体察時勢
，了解聯合國氣候變化綱要公約，達成削減二
氧化碳溫室氣体排放減量協議，國內產業、能
源政策應重新調整，需減少高耗能產業，否則
將遭受國際制裁的情形？
如果其他縣市的民眾都曾對以上的問題深思研
究，相信也會與台中縣民齊一陣線，勇於拒絕
拜耳公司的ＴＤＩ廠。
失之桑榆 收之東隅
台灣的居住環境早已千瘡百孔，岌岌可危，十
多年來，全省環保團体陸續成立，力促掃除污
染公害荼毒，爭取環境權，已成為一種全民運
動。近年來我們原本樂見政府環保機構的陸續
成立，環保法令的逐一訂定，希望為環保與經
濟孰輕孰重尋求平衡點，認為環保已在政府心
目中佔有一席之地，開始補破網，但是如今檢
視拜耳案，相關單位所勾勒的幻境，不無編織
美麗謊言之嫌，環保已在經濟戰勝一切下逐漸
開倒車，政府過去對環保的種種努力，原來只
是曇花一現，甚至可能就此一筆勾消。
而即使拜耳案真的撤資，失之桑榆，收之東隅
，拜耳公投案已提供我們另一思考台灣環境保
護走向的因子，為公民投票制度化的起端，摒
棄「犧牲小我，完成大我」的威權心態，開始
体會人民心聲的價值，暢通民意管道，以溝通
協調代替對立抗爭的機制文化，避免整個社會
在政府的錯誤引導下，陷入政治化的洪流中，
並讓主政者在政策擬定時，一方面保有永續的
產業生機與活力，一方面保有優質的環境，共
創雙贏，影響即深且遠。
此後，透過層層溝通，集思廣義，凝聚共識，
研擬環評與公民投票的周詳配套，以匯集全民
之力，實現藍天綠地、青山淨水的理想與目標
，相信政府相關單位與民眾都無法置身事外，
每個人都有權利及義務參與這場環保聖戰。