一、前言
台灣的經濟發展史，就某種層面而言，可說是
一部公害污染史，而台灣的環保運動史，更可
說是一部公害糾紛抗爭史。
政府遷台之後，台灣的工商業蓬勃發展，帶來
了令國外欽羨的富裕與繁榮，但在政府經濟掛
帥下，一昧追求高經濟成長，也使得高污染的
產業隨之急速擴張，公害污染問題與日俱增，
無時無刻不在。
在解嚴前，民眾或許對於環保運動還很陌生，
這與民眾歷經長期戰亂，為求溫飽，尚無暇兼
顧環保，及長期以來，民眾仍停留在二二八事
件，及白色恐佈陰影有關，在當時的政治環境
下，不容對政府的施政方針存有質疑，不容對
可帶來富裕與繁榮的經濟幻影戳破其虛胖假象
，不容對公營或民營污染廠商提出任何控訴或
抗爭行動，違者經常會被抹黑成為「環保流氓
」，「異議份子」，加上依據非常時期人民團
体組織法，採取事前許可制及一地一團体制，
也限制了人民集會結社爭取環境權的自由，使
得台灣的環保運動遠遠落後國外甚久。
環保，一般而言，可區分為以公害防治為主的
「反公害污染」、及維護自然生態的「生態保
育」二大類，而台灣草根性的環保運動，大致
起緣於公害糾紛抗爭，力求生存的家園不要再
受到污染的荼毒危害。而近年來，著重於生態
保育議題，冀望環境生態永續經營的環保意識
才逐漸成形，環保團体也隨之興起，環保已不
再是遙不可及的點綴裝飾品，而是需落實於你
我生活中的必需品。
生態保育問題所牽扯的層面甚廣，罄竹難書，
其影響所及也非一朝一夕即可立竿見影，反觀
，屬於地方性質的公害糾紛事件，卻無時無刻
不在台灣各個角落輪番上演，儘管偏處一隅，
但其與民眾的生活卻息息相關，污染情形與抗
爭場面、模式幾乎如出一轍，所不同者，只是
抗爭事件的時間、地點、訴求目的與群眾臉孔
罷了。
由於這些抗爭群眾與污染源毗鄰而居，近在咫
尺，公害污染如同難以揮去的夢魘，永不得安
寧，對民眾而言，有去之而後快之感，並且遠
比生態保育來的迫切性，本文將就公害糾紛事
件一般處理模式及應注意事項提出淺見，希望
對意圖脫離污染陰影的民眾，提供些許可供參
考借鏡之處，以縮短摸索的時間，期許每個人
都成為環保新尖兵、環境污染的終結者，自然
生態的捍衛者。
二、抗爭手段與訴求
一般而言，公害污染事件如何界定，受害民眾
、學者專家或立法者，各有不同的見解，而依
民國八十一年頒定的「公害糾紛事件處理法」
第二條，即明確指出，公害，係指因人為因素
，致破壞生存環境、損害國民健康或有危害之
虞者，其範圍包括水污染、空氣污染、土壤污
染、噪音、震動、惡臭、廢棄物、毒性物質、
地盤下陷、軸射公害及其他經中央主管機關指
定公告為公害者。所謂的公害糾紛是指因公害
或有發生公害之虞所造成的民事糾紛。
而受害民眾若欲解決公害污染，在体制內所可
採取的行動，包括自行向相關環保單位反映、
檢舉，發動民眾聯署書面陳情，印製宣傳單廣
為周知，在污染源周遭懸掛抗議布條，動員群
眾向相關單位請願，籌組自救會團体，舉辦公
聽會、說明會、記者會，舉辦繪畫、攝影、慢
跑、園遊會等各類軟性訴求活動，遊說各級民
代向政府或污染廠商施壓，進行民意調查，申
請集會遊行向政府或企業主抗議，絕食抗議，
申請公害糾紛調處、再調處、裁決，向法院提
出民事訴訟，申請國家賠償等等，不一而足。
至於体制外，或目前法令不被許可的則有圍堵
污染源工廠，向污染源或政府單位丟雞蛋、石
塊、噴油漆、潑糞抗議，封閉道路，強行切斷
污染源的電源逼迫停工，破壞廠方設施，動員
學生罷課，要求辦理公民投票等等，各種手段
琳瑯滿目。
至於抗爭的訴求目的，則不外乎要求改善、取
締、賠償、收購受污染的財物、回餽、補助、
健康檢查、監督、轉業輔導、停工、遷廠、遷
村、地目變更、切結保証日後不得再犯等等。
端看主事者如何巧妙運用各種方式，及提出具
体可行的訴求，以遂其目的。
三、組織及宣傳
由於一般工廠污染的範圍並不廣，為此所參與
抗爭活動者，大都侷限於有切身之痛的民眾，
若是提出異議者寥寥無幾，抗爭群眾是一盤散
沙，常不能掀起波瀾，進而達到訴求的目的。
而一般的抗爭事件，大都是由當地的村里長或
熱心環保人士所發起，而為呼朋引伴，沿續揭
竿起義的熱情，展開長期抗戰，避免只有五分
鐘的熱度，最好能籌組成立自救會的團体，俾
利師出有名，吸引外界重視，加入奧援的行列
。並應選出領導幹部凝聚力量，統合群眾的意
見，將工作任務分組，集中力量提出強而有力
的訴求，將可能隱藏多年的積怨畢其功於一役
解決，避免掛一漏萬，甚至可消弭少數人士被
對方收買，刻意紊亂訴求主題，扯後腿，搞分
離，意圖瓦解反公害組織勢力的情形。
而如果無法自行籌組自救會團体，也可就近尋
求鄰近地區環保團体的支援，相信只要訴求目
標單純，只為環保一項，環保團体在前身可能
同為反公害自救會團体，對於污染危害可感同
身受下，大都會給予聲援。但若是抗爭群眾訴
求目的不一，需索無度，採取非理性的激烈抗
爭，無法遵照環保團体的模式調處，甚至有其
他政治目的者，則環保團体通常存有戒心，或
基於不願付出太多社會成本的心態，有時也會
採取袖手旁觀的心態，或靜觀其變再適時適度
介入。
其次若自救會團体能獲得民意代表的支援，也
是一種壯大聲勢的良方，尤其若污染源為公營
單位，或環保機關未能依法行事，善盡管理及
維護之責時，擁有監督權的民代更具效力。而
選舉期間，也常有所謂熱心的民代或候選人想
要藉此插上一腳，擄取選票，如果運用得當，
借力使力，不失為一種民意壓力。
但若自救會無法站穩立場，反而讓單純的公害
糾紛事件，因別有用心的民代介入把持而模糊
主題，引導盲從的群眾採取過度激烈的行動，
將個人政治利益淩駕於公害糾紛調處上，以私
害公，則恐將適得其反，不得不慎。過去曾發
生政治人物煽動群眾激昂的抗爭情緒，鼓吹採
取暴力手段，但在緊要關頭卻臨陣怯逃，導致
群龍無首，受煽惑的群眾遭警方驅離、拘捕，
最後官司纏身的情形，應避免重蹈覆轍。
另需防範之處在於，部分民代原本即為該污染
工廠私下聘為顧問，介入環保抗爭事件，也許
目的並不單純，只想減弱抗爭團体的凝聚力，
或充當臥底，叵心頗測，民眾猶需事先摸清民
代的底細。此外，也有部分民代是想藉此向污
染廠商聲稱可擺平爭端，希望污染工廠交付「
公關費」等金錢，趁機撈一筆，此種「環保流
氓」趁機勒索的行徑，猶需特別小心提防。
如果自救會是希望在完成階段性任務後，還能
繼續為家園貢獻心力，或是訴求的目標非短期
所能達成，需要長期抗戰，也可以正式向各鄉
鎮市公所或縣市政府，依人民團体組織法，申
請成立正式的環保團体，取得合法立案的社團
組織地位，並受主管機關的保護與監督。
在形成組織團隊之後，想要獲得各界重視，則
需借重媒体、輿論宣揚的力量宣導周知，一般
而言，可利用印製傳單、繪製海報、懸掛抗議
布條、在報刊雜誌刊登廣告、召開記者會、發
佈新聞稿聲明、邀請媒体記者參加公廳會、說
明會、座談會、前往實地勘察陪同採訪等方式
進行。由於近年來環保運動已成為主流的社會
運動，只要受污染民眾提出污染的數據或受害
的具体事實，哭訴公害污染是如何的荼毒百姓
，陷民眾的生活於萬惡深淵，相信媒体記者多
會願意報導，各報章也大都能撥出篇幅刊登，
而媒体基於保護公眾利益的立場所發表的公正
言論，也經常能獲得社會大眾的注目與認同，
進而支持此一環保運動，有利於公害糾紛的解
決。
四、陳情與協議
在獲得媒体及社會的奧援後，民眾則需提出具
体的抗爭訴求，可透過書面向基層鄉鎮市公所
、縣市環保局、省環保處、各區環保中心、行
政院環保署等相關單位陳情，陳情書內容必需
詳述受污染危害的過程事實，檢具相關証據或
照片，最好能指出業者觸犯的是那一條環保法
令，俾利環保機關依法行事，並避免輕判，甚
至含糊應付了事。
由於污染的時間有時相當短促，為爭取時效，
也可透過各縣市的環保報案電話直接報案要求
迅速派員取締，環保單位大都能在短時間之內
趕抵現場稽查，而民眾也可自行蒐証，利用照
相機、錄影機等設備先行記錄污染情形，俾利
提供稽查人員做為告發佐証，否則等到稽查員
趕到現場時，污染源關閉電源，或停止排放廢
水、黑煙，經常無從告發取締。如果污染情節
重大，也可立即通知電視媒体記者前往採訪，
透過輿論壓力，迫使政府單位在處理此一事件
時，需採取立即有效的強硬作為。
而如果基層環保機關，在前往稽查時，未發現
具体的污染事實，民眾也可以再逐層向更上級
的環保機關提出檢舉，依過去的案例，經常可
發現基層機關在勘查後，認定並無污染事實，
從輕發落，但上級機關隨後再前往勘察，卻查
獲有污染事實的情形，基層稽查員是否遭受人
情包圍，或與污染廠商有所掛勾，不得不啟人
疑竇，有時將檢舉書副本知會上級環保機關，
俾利上級機關追蹤處理，也是逼使下級機關不
敢「吃案」，或必需妥善處理的方式。
而民眾的陳情內容，另需提出希望環保單位採
取的措施，諸如要求污染源改善、嚴加取締、
停工等，若是污染源為公家機構，另可申請國
家賠償。而依相關規定，環保機關在前往勘察
時，若發現確有污染事實者，大都會採取告發
，要求限期改善等措施，除非污染情形嚴重，
或是屢犯，縣市首長才會提出斷水、斷電、停
工的命令，至於一般的稽查員，在職權有限，
或依法需一再要求改善不聽，才能要求停工，
或處以斷水斷電處分的情形下，為此也經常造
成受害民眾認為他們已無法再忍受污染，希望
稽查員要求廠方立即停工，但環保稽查員卻未
能有求必應，造成雙方認知上差距，進而責怪
稽查員偏坦廠方的情形，凡此實無需太過苛責
稽查員，畢竟基層稽查員職權有限。
一般而言，大多數的工廠或多或少都有違章建
築，甚至違反土地分區使用，而若依現有的環
保法令，仍無法對污染工廠加以告發取締，例
如震動方面的污染危害，尚無相關法令可以管
制取締，及民眾非得要求污染工廠關門大吉才
肯善罷干休時，民眾也可調閱當初設廠的原始
資料，要求究查廠方是否變更設施，實際生產
項目與原始資料是否相符，工廠登記的處所是
否與現址相符，或是檢舉污染源違反土地分區
使用，有違章建築，常可迫使廠方因違反分區
使用而遭勒令停工，或拆除違建後，廠方已無
法再於原址繼續從事生產，尤其若工廠是向他
人承租廠房，地主為避免僅收取工廠些許租金
，最後卻導致數百、上千萬元興建的廠房被拆
除，遭受池魚之殃，有時也會自動向工廠施壓
要求解除租約遷廠，獲得民眾料想不到的效果
。
如果，民眾遇到的是可能帶來污染疑慮的投資
案、設廠案，或是諸如火力發電廠、垃圾場、
焚化爐等重大建設案，民眾則可要求確實辦理
環境影響評估，若是對環境生態有顯著不利影
響，有使當地環境顯著超過環境品質標準，超
過環境涵養能力，並可能造成眾多居民遷移者
，甚至可要求辦理更嚴謹的兩階段環評。
此外，也可要求污染源與地方自治團体簽署公
害防治協定書，明列協議的標的，設置監督委
員會、隨時可進廠調查並進行污染狀況監測、
廠方不得藉故拒絕，要求履行環境影響評估書
之各項諾言，提高環境保護經費，加強環境維
護，遵守特別約定之環保標準，建立損害賠償
及公害糾紛之處理模式，回餽地方各項建設，
提出違約保証金及管理處置辦法，定期替居民
做身体健康檢查，替民眾投保意外險，以確保
環境免於遭受破壞，建立雙方的監督模式，及
事後賠償辦法。但因目前有關公害防治協定書
尚無法源依據，是否可送交法院公証及取得強
制執行之效力頗有爭議，因此協定書的效力仍
有待立法確保。
五、糾紛調處
而除了以上公害防治協定書所涵蓋的範圍外，
有時已造成污染危害的民眾，甚至會提出轉業
輔導、遷廠、遷村、受污染土地加以地目變更
另作他用、廠方簽署切結書保証日後不得再犯
，否則任憑處置等等的訴求，凡此，大多數超
出環保機關的職權，如果環保機關願意出面充
當調人，促使廠方與受污染民眾達成協議最好
，在有政府機關的見証背書下，有利於民眾取
得日後求償或要求廠方履行諾言的有利地位。
但一般縣市環保局大都不願蹚此混水，如此一
來則需借重公正的第三者，包括環保團体、調
解委員會、及公害糾紛調處委員會等組織。
就以上的團体組織而言，環保團体大都僅具民
間社團法人的地位，如果在環保團体的居中協
調見証下，民眾與廠方達成賠償或允諾遷廠等
協議內容，進而簽署切結書、協議書，在環保
團体缺乏公權力的情形下，廠方是否履行諾言
，端視廠方是否有良心誠意而已，切結書或承
諾書的法律效力不高。如果廠方惡意違約，拒
不履行諾言，則受害民眾也僅能持廠方的切結
書前往法院控告廠方背信，由於背信罪係屬民
法，在訴訟過程曠日費時的情形下，廠方依然
故我繼續製造污染，受害民眾仍然拿污染工廠
沒輒。
至於鄉鎮市或縣市政府的調解委員會，則具有
準司法機關的定位，可由一方提出申請調解，
其調解結果，與民事確定判決有同一之效力，
但因調解委員會也僅是邀請兩造雙方溝通協調
，如果雙方對峙激烈，或居民所提出的要求，
廠方認為是無理要求，或是根本無力實現而拒
不妥協，甚至拒不參與開會調解，因調解委員
會並不具有仲裁的權力，徒負惘然。
另各縣市政府的公害糾紛調處委員會，與調解
委員會一樣，具有準司法機關的定位，但對公
害糾紛的受害者而言則較具保障，並可讓公害
糾紛事件，回歸公害糾紛處理法的法制層面解
決，因為依公害糾紛處理法所成立的各縣市公
害糾紛調處委員會的成員，包括有縣市長、有
關機關代表、環境保護、法律、醫學及社會公
正人士組成，與一般調解委員會大都為社會賢
達人士擔任相比，較具專業性，能就專業立場
替受害民眾申冤。
另依公害糾紛處理法第三十條之規定，「調處
經法院核定後，與民事確定判決有同一之效力
，當事人就該事件不得再行起訴，其調處書得
為強制執行名義。公害源與所在地居民簽訂公
害糾紛管制協定，經法院公証後未予遵守時，
受害人得不經調處程序，逕行取得強制執行名
義。」而若調處不成，還可申請再調處，及向
行政院環保署設立的公害糾紛裁決委員會申請
裁決損害賠償。
而裁決委員會，置主任委員一人，委員七至十
人，裁決委員會之裁決，由主任委員指定委員
三或五人以合議行之，以指定委員過半數之意
見決定之，而為避免污染廠商拒不到場參與裁
決，而無法達協議，同法施行細則第三十一條
更規定，「裁決委員會行詢問期日，當事人一
造經合法通知無正當理由不到場者，得依到場
當事人申請，由其一造陳述而為裁決；不到場
之當事人，經再合法通知而仍不到場者，並得
依職權由一造陳述而為裁決」。此一規定對於
受害民眾較為有利，可迫使污染工廠不得不出
面解決爭端。
但是，公害糾紛調處委員會也非萬靈丹，因為
同法第二十五條規定，「調處委員會為判斷公
害糾紛之原因及責任，得委託環境保護主管機
關、其他機關、機構、團体或具有專業知識之
專家、學者從事必要之鑑定」，第四十三條規
定，「依本法申請之調處、再調處、及裁決，
得收取調處費、再調處費、裁決費、鑑定費及
証據調查費用」。雖然同一法條規定，其鑑定
費用可由政府先行支付，如經確定其中一造當
事人應負公害糾紛責任時，由該當事人負擔之
，並負責返還政府。
但事實上，眾所周知，有時污染可能只是發生
於一時，即使所造成的影響即深且距，但除非
「人贓俱獲」，否則根本難以舉証，例如工廠
利用黑夜排放黑煙，在照相機及錄影機難以拍
下污染現況的情形下，試問如何舉証？而民眾
依肉眼判定確有污染，或親身体會遭受污染危
害，但民眾在當時缺乏環保機關認定的科學儀
器取樣鑑定下，又有何通天本領提供証據送交
鑑定？再則，一般的調解委員會完全免費受理
民眾申請，但公害糾紛調處委員會卻得收取鑑
定、証據調查等費用，對受害民眾而言也較為
不利。
如果訴諸調解管道無法順遂，另也可循民事訴
訟的方式進行，但事實上，對簿公堂也有其諸
多困難點，包括一般民眾不喜興訟，訴訟過程
曠日費時，纏訟三、五年的官司不時可見，而
勝敗未決前，民眾仍需忍受污染危害，情可以
堪。再則聘請律師等訴訟費用從何而來，民眾
集資或募捐都不無疑問；而由那些人代表受害
居民提出訴訟，也可能導致內部爭議，經常發
生相互推諉，沒有人願意扮黑臉挺身而出，以
免被污染廠商惱羞成怒，施以暴力威脅的情形
，再加上採証困難，財大氣粗的廠方可聘請知
名律師進行長期抗戰，勝負實不言可諭。
六、自力救濟
在現階段，司法或公害糾紛調解機構，尚不足
以保護民眾居家生活環境的潔淨無虞，政府尚
未簡化環保訴訟程序，強化調解功能之際，群
眾若不甘居於劣勢，自力救濟的方式，即成為
最直接了當，並可獲得立竿見影效果的不二法
門。而過去一般抗議的模式，不離集會遊行、
靜坐抗議、埋鍋造飯展開長期圍廠抗爭、丟雞
蛋、石塊、噴油漆抗議，封閉工廠大門道路、
禁止一切人車通行、自行切斷污染源的電源、
破壞廠方設施等，如果污染源為公家機關，另
有動員學生罷課抗議的方式，迫使政府讓步的
案例。
此上種種手段，雖可達到速戰速決，迫使廠方
營運停擺，不得不出面解決紛爭的目的，但此
一手段卻有其困難點和民眾經常忽略之處，其
癥結在於，長期抗爭，先需搭設帳蓬、購買便
當、茶水等必需品，如果欲圍堵道路，還得調
來混凝土卡車利用砂石設置路障，此一開銷，
需由抗爭民眾自掏腰包，或民代的贊助，否則
若無後援補給，彈盡糧絕，經常無以為繼，撤
崗鎩羽而歸，自救會瓦解於無形。或是民眾當
初激憤的情緒軟化，不再咄咄逼人，非得廠方
需事事遵照當初所提出的各項要求，開始與廠
方討價還價，為此有些財大氣粗的工廠，只要
足堪數天的暫時停工，採取拖延戰術，經常可
增加廠方議價的空間，等到群眾主動求和，降
格以求，再來隨便打發，為此抗爭群眾應力求
速戰速決，讓廠方在短時間之內自知理虧，改
善或賠償，反之若需長期對抗，招兵買馬，儲
糧備戰，是求勝的必備條件。
再則，抗議群眾有時會錯估情勢，自任環保警
察，孰不知自己本身並無公權力，圍廠、砸廠
、斷路、暴力威脅恐嚇，甚至在抗議布條上書
寫污蔑污染源負責人的字句，都是觸及刑法的
行為。如果廠方採取強硬措施，改以受害者的
身份，以群眾未經合法申請集會遊行即聚眾圍
廠，要求警方強制驅離抗議群眾，或對砸廠的
抗爭者提出告訴，要求依法逮捕，而民眾在飽
受污染危害之際，還因惹上官司，造成二度傷
害，在公理與正義變成扯不清的謎團之際，吃
虧的永遠是受污染者，不得不慎。
抗爭群眾或可事先向警方合法申請集會遊行，
避免產生場面失控的暴力行為，甚至可洽請民
代聲援，因為洽請民意代表打前鋒，主導抗爭
行動，可避免廠方投鼠忌器，即使抗爭場面稍
有非理性的動作，廠方也不至於向帶頭的民代
提出告訴，此時民眾即可躲在民代的保護傘下
，免除廠方的反控。
但民眾也應切記，勿因有民代撐腰，即肆無忌
憚，為所欲為，畢竟有些抗爭動作，固然有其
情理立場，令人同情，但卻為法律所不容，抗
爭分寸如何拿捏，最好事先沙盤推演，以免擦
槍走火，再度發生抗議核四廠興建，群眾開車
撞死保警的悲劇再度重演。尤其政府單位逐漸
對抗爭活動有「保障合法、取締非法，嚴懲暴
民」的共識，不論對方是否提出告訴，警方都
以使用暴力者是現行犯的處理原則移送法辦，
八十七年二月間省議會專案小組審查拜耳公司
在台中港區的租地案時，發生反對設廠人士圍
毆支持設廠人士，最後有四人被移送法辦的殷
鑑不遠，應避免重蹈覆轍。
七、結論
近年來，環保機關陸續成立，環保法令也次第
訂定，但是公害糾紛卻未曾或減，因為目前環
保法令大都偏向於公害事後的告發取締，對於
可事前防範的法令制定著墨較少，而部分企業
更抱持著僥倖與敷衍的態度，事前輕忽污染防
治，事後對受污染民眾的抗爭行動愛理不理，
等到事態嚴重，才想應付擺平，對主要癥結所
在的污染問題並未誠意想加以改善解決，因此
，在台灣的環保運動還在摸索學習階段，環境
權未入憲，現有法律、規章尚無法全面消除及
解決公害糾紛之際，環保自力救濟行動實不應
視為社會惡，非去之而後快，畢竟這是受污染
民眾最後的無奈之舉。
但為避免公害糾紛事件戕害廠商的經營權，，
甚至衍生社會事件，政府單位也不應該將民眾
與污染源的公害糾紛視為一般的民事糾紛，基
於公害糾紛攸關公眾利益，及維護社會秩序之
必要，俾讓民眾的環境權與廠商的生存權得到
平衡，未來政府單位應該給予更多的協助，包
括資訊公開化，環境影響評估適度的容納民眾
的意見，加重對業者的處罰，以收嚇阻效果，
強化公害糾紛調處的功效，簡化公害糾紛的訴
訟與理賠程序，強制業者對可能產生的公害替
民眾投保意外險，立法確認公害防治協定書的
法律效力，讓非理性的圍廠抗爭回歸法制，以
使公害糾紛得以迅速且圓滿的解決，是政府當
今的一大課題。
一般的公害污染事件，普遍存在著一種以自身
利益為依歸的社區意識，較無推己及人的公眾
意識，這是因為台灣的環保運動歷史短促，民
眾對環保的參與感仍處於一種未開、泠漠的態
度，在環保運動猶需容納全面觀、生命觀、未
來觀的意識下，實應肯定過去的環保抗爭運動
，是在為環境生態永續經營做奠基的工作，未
來如何擴大視野，將反污染抗爭，提昇到製造
青山綠水生活空間的層次，相信是官民共同的
使命，也許此一目標還相當遙遠，但深信，只
要我們每踏出一步，就距離這個目標越近。